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电改迷局期待重新破题

2014-08-30 12:43:31  浏览次数:
  继今年2、3月间先后刊文称“电力体制改革初步方案形成”、“新电改方案上报国务院”后,《上海证券报》近日追踪刊出《国家发改委急破电改僵局》,又一次催热电改话题。2014年全面深化改革行至年中,电改有了新思路?
  该报6月6日报道称,“从多个信源证实,国家发改委体改司于本周三(6月4日)和下周分别召集发电企业与权威专家召开座谈会,征求对电力体制改革(电改)方案的意见。此前,针对电网公司的座谈会已开,接下来还将陆续征求地方政府意见。文章还表示,“当前电改方案可能涉及的内容包括大用户直购电、售电侧以及输配电价等方面,与之前陆续披露的内容变化不大。”
  新电改方案征求意见
  “之前陆续披露的内容”指《上海证券报》2月25日、3月19日报道的新电改方案内容,其重点是“能源局牵头制定的新电改方案已经上报国务院。新方案以电网逐步退出售电和大用户直购竞价上网为主线,以及电网的财务和调度两者择其一独立”。上述报道中一位知情人士透露,去年年中,国家发改委体改司和国家能源局电力司分别制定了电改方案,意见统一后确定先放开售电侧交易。
  目前,新方案以及被折中掉的详细内容均尚不明确。只是有报道说能源局拟的方案比较积极,而发展改革委体改司版相对保守。《上海证券报》上述知情人士分析折中的理由是,“如果电网只保留输配权,发电方和用电方直接交易,电价完全市场化,多年来一贯形成的国家定价局面将被改变。”照此理解,发展改革委将保留电力定价的权力,电网没有完全退出售电侧,多买多卖的电力市场仍不能成行。
  而《第一财经日报》去年9月报道显示,统一后的新方案有两大要点,即:推广直购电,逐步形成市场化的电价形成机制;对电网企业改革,电网企业的收入将由国家核定,不再承担买卖电力的角色。彼时对电网企业的改革力度更大,其退出售电侧一步到位。
  《东方早报》6月7日报道采访的业内人士评价,“目前电改的方向,应该是实现发电方和用户直接交易。”文章中另一位业内人士认为,在现有格局下放开售电侧,上游卖家还是只有电网企业,售电企业完全没有议价权。售电侧改革作为电改的高级阶段,必须有先决条件:政府完成对电网的单独定价;厘清输配成本;逐级限期,放开电价。
  但业内对直购电改革的反馈更不容乐观。《中国经营报》刊发的有关新电改座谈会的报道显示,“五大发电集团‘冷对’直购电改革”。原因是“由于发电机组开工不足,发电企业对电力改革并不积极,甚至认为与电网合作,稳定的供需关系更适合目前的状态”。
  又是意见分歧,看来新方案正式获批还要时间。《第一财经日报》去年9月报道透露,“按照决策程序,国家发改委内部形成统一方案后,将择机提交给国务院分管副总理,然后根据副总理建议修改并听取业内意见,之后形成的版本提交给国务院,讨论通过后,改革将正式启动。”
  电改局部推进获褒贬不一
  2013年3月,国务院机构改革方案中将原国家能源局、电监会的职责整合,重新组建国家能源局,彼时《21世纪经济报道》、《每日经济新闻》、财新《新世纪》等多家权威财经媒体对此寄予深化电改厚望。新华社旗下《财经国家周刊》表示,“改革派吴新雄出任新国家能源局局长,让人们对电力体制改革充满了新的期待。”目前,伴随深化电力体制改革总体设计方案的酝酿,借着全面深化改革的引领,局部的电改有所推进。
  去年,能源局分两批取消和下放行政审批事项共计21项,其中多项取消、下放的权力与电力行业有关,包括去年6月“取消电力用户向发电企业直接交易”的行政审批。今年2月,国家能源局晒出部门权力清单,保留了17项审批权。《新京报》、《华夏时报》等媒体评价,能源领域里的简政放权有了实质性的进展。
  电价机制上,去年以来,8类销售电价将逐步“瘦身”为3类。水电、核电上网价格形成机制,可再生能源价格和燃煤发电环保电价,以及居民阶梯电价制度得到不断完善。
  同时,大用户直购电试点快速在全国多地开花。资料显示,继2013年湖南、四川、山西、甘肃等省之后,安徽、江苏、江西等十多个省在今年启动或扩大了直购电试点。今年4月,发展改革委批复了云南省电力用户和发电企业直接交易(直购电)试点的输配电价。有评价称,作为电力体制改革综合试点的云南在探索电价市场化方面迈出关键一步。
  《南方能源观察》5月底刊文指出:2013年被视为大用户直购电的分水岭,新组建的国家能源局在推进此事上颇为用力,直购电成为其推动电力市场化改革的重要突破口。国家能源局领导连续与用电大省的地方大员会面,共商推进大用户直购电试点。
  此外,今年5月底电力行业混合所有制改革开始启动,但争议颇大。
  可以看出,这些改革实践涉及政府管理体制、电价市场化、电力市场建设与电企改革,均为电改总体方案中的重点。不过,其释放的体制机制活力还不足以推动电改实质性前进。
  深化电改的希望在哪里
  去年3月,《财经》杂志在《电改试金石》中回顾过去十年电改时表示:电监会认为自己想改革但没权力,价格部门认为电网企业成本不厘清就没法放弃政府定价,电网企业认为先改的应该是电价而非电网,地方政府则认为经济增长是硬道理,不管怎么改,都不能涨电价。
  目前看,新的国家能源局代替原国家电监会推进电改后,这一角力格局也并未好转多少。《上海证券报》报道中的折中方案、受地方政府青睐的“便宜”直购电仍然在说明着这种角力的因果。
  今年1月底,国家能源局2014年能源工作指导意见指出,要“尽快出台进一步深化电力体制改革的意见,积极支持在内蒙古、云南等省区开展电力体制改革综合试点”。同时,积极推进电能直接交易和售电侧改革,并探索灵活电价机制,推进输配电价改革。
  数月时间已过,其中大用户直购电改革进展较为抢眼。然而,不少舆论指出,这一正确的改革“基础没打好,肯定实行不好”——且不说受到电网考核机制的自然排异,当前体制下其在理论上也有瑕疵。
  长沙理工大学副校长叶泽教授用博弈论分析:假设发电企业和用户都有参与和不参与直接交易改革的两种策略,用户积极参与直接交易改革的初始条件是电价降低,在此前提下,发电企业参与的条件是收入至少保持不变,甚至还要有提高。由于发电企业参与直接交易的电量要在政府年度计划电量分配中按容量扣除回来,在机组平均利用小时与用户负荷利用小时相等或者相差不大的情况下,发电企业的最优策略是不参与直接交易。
  即使某一发电企业参与改革短期获利,电量配额受损的其他发电企业会策略性跟进,最终将使发电企业一致采取不参与策略。
  实践也证明,试点的交易电价几乎均低于电网大工业电价,试点交易量对现有供电结构影响很小。不少地方的直购电试点额度都确定在全年用电量的2%左右。在一些分析看来,这也属于“电力企业给政府‘面子’”。
  在国家能源局2014年市场监管工作要点中,“力争全国大部分省份开展直接交易,交易电量不低于全社会用电量的3%,并选择部分省份进行深度试点。”这一年度目标即使实现似乎也无力消除质疑。
  《南风窗》在《再看十年电力改革》中评价,“直购电”看似美好,在经济数据堪忧之时,它或许只是挽救地方经济的一根稻草。而它之所以时常被冠以电改“突破口”的正面标签,很大程度在于中国电力体制改革的艰难。